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采购师理论培训:欧盟公共采购制度及现状
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    作为世界上最大的地区性国际组织和发达经济体,欧盟建立了较完善的公共采购法律制度体系,并构建了相应的落实机制。欧盟公共采购法律体系由条约(TEU和TFEU)、二级立法、指令、WTO《政府采购协议》和其他国际协议、国内立法、欧洲法院和国内法庭的判例、欧委会和成员国的解释和指导等构成。

欧盟的政府和公用事业采购支出是一项重要且具有影响力的支出行为。每年,各级政府、适用公法的实体和公用事业采购货物、工程和服务的金额约占欧盟GDP的1/5。其中的20%左右用于公共采购指令规定限额以上的项目,按公共采购指令执行。

    公共采购规模及构成

    2010年,在欧盟《官方公报》(OJ)和“电子投标系统”(TED)发布招标信息的限额以上采购项目总额约为4470亿欧元,占欧盟GDP的3.7%。

    需要说明的是,由于各成员国按照欧盟规定进行统计的情况不一致,各国公布的统计数据与右方表格中的数据存在较大差别。

    2010年,欧盟限额以上公共采购项目中,工程采购额约为1610亿欧元,占36%;服务约为1870亿欧元,占42%;货物约为990亿欧元,占22%。工程采购合同往往金额较大,平均约为580万欧元,而限额以上公共采购合同的平均金额仅为34.5万欧元。因此,尽管工程采购合同数量少于货物,但采购金额的占比较大。

    采购实体及采购机构

    欧盟的许多成员国设有专门的公共采购部门,其职责包括制定采购政策、完善法律、指导和监督采购活动、与其他成员国及欧盟联系等。少数欧盟国家没有专门的机构负责采购事务,而是设在其他综合部门。例如,英国的采购事务由内阁办公室的效率改革组负责,西班牙、爱沙尼亚由财政部负责。欧盟限额以下的采购合同,也是由公共采购的管理部门负责。国防部门的采购由国防部或单独设立的采购部门负责。

    截至2013年9月,在欧盟当时的22个成员国中,采购实体和采购机构共计10.28万个。欧盟委员会曾利用这一统计信息研究人口数量与采购机构数量之间的联系。例如,法国平均每500人就有1个采购实体或采购机构,立陶宛约600人对应1个采购机构,丹麦约为15000人,大多数成员国是1000至3000人。将来,欧盟委员会还深入研究采购实体或采购机构数量与经济规模、行政机构规模、整合需求等方面的联系。欧盟委员会认为,成员国之间人均采购实体或采购机构的显著区别反映了各国不同的组织结构,进而可以反映哪种模式更为高效。

    《公共采购指令》规定,各成员国可以建立中央采购机构(CPBs),代表其他采购实体执行采购。近几年,欧盟公共采购专业化趋势日益明显,框架协议等整合采购需求的集中采购形式运用逐渐增多。中央和地方政府部门越来越多地使用中央采购机构等专业化机构实施采购。从欧盟范围看,由采购机构受托为其他政府部门采购的比例由2006年的3.14%增加到2011年的5.73%,有的国家甚至超过了20%。多数成员国在国家法律中都允许成立中央采购机构并至少成立了一个中央采购机构。卫生、警察等部门则由于该部门的特殊性,往往由国家一级的机构组织集中采购。

    限额以下项目的采购

    《公共采购指令》和《公共事业采购指令》仅适用于其规定的限额以上的采购合同。对于限额以下的采购,只要存在潜在的跨境利益,采购实体和采购机构必须依据《欧盟运作条约》(TFEU)的原则执行。欧盟法院据此建立了一套涉及潜在跨境利益的公共合同授予基本标准,包括公布信息、合同授予和保护公正原则等。成员国未照此执行的,将有可能被诉违反欧盟法律。

    公共采购透明度

    按照欧盟采购指令的规定,所有限额以上的采购项目都要在OJ或TED上公开发布信息,确保所有感兴趣的供应商无差别地获得采购信息。发布的采购信息主要有两类:一是采购公告(Contracts Notice,CN),主要是向潜在投标人发出投标邀请;二是合同授予公告(Contracts Award Notice,CAN),主要是采购机构公布采购结果,包括合同金额和中标供应商的基本情况。近年来,公共采购市场的透明度不断提高,采购实体公开信息的行为不断规范,公告数量稳定增长。但各成员国执行透明度要求的程度不尽相同。2010年各成员国发布的合同授予公告中,法国(26%)、波兰(14%)、德国(13%)发布的信息数量超过信息发布总数的一半,英国(27%)、意大利(13%)和法国(12%)公布的合同金额较多。

    欧盟公共采购的现代化改革

    欧洲2020战略提出,要实现智能型、包容性、可持续增长,并强调公共采购政策应确保公共资金的高效使用,采购市场在欧盟范围内保持开放,公共采购被赋予更多和更新的任务。

从欧盟公共采购的发展历程来看,改革是一个持续的过程。早期的欧盟公共采购改革存在法律实施不力等多种问题。上世纪80年代末90年代初,欧盟建立了较为完善的公共采购法律体系,2004年欧盟对其进行了大规模的现代化改革,之后其公共采购制度的改革一直在进行。

    在当前许多欧盟成员国预算紧缩和经济困难的局面下,进一步提升公共资金的使用效益,通过高效的程序实现最佳采购结果更是至关重要。为此,现行的公共采购指令需要与时俱进,更加简化有效,确保财政支出获得最优使用效益,以促进经济发展,并创造更多的就业机会。近年来,多个相关方面都表示,需要对欧盟公共采购体系进行审查,以提高其效率和效益。欧盟委员会开展的大规模征求意见情况也表明,各方面普遍希望改革欧盟公共采购法律体系,实现更为全面的战略目标。欧盟委员会在2010年颁布的《单一市场法案》中,将公共采购现代化改革列为欧盟实现2020发展战略的十二项主要措施之一。

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